中國冶金報社
記者 楊悅 報道
持續兩周的第29屆聯合國氣候變化大會（COP29）終于在上月底落下了帷幕。
阿塞拜疆當地時間11月24日凌晨，隨著締約方大會主席穆赫塔爾·巴巴耶夫（Mukhtar Babayev）敲下木槌，宣布通過一份新的氣候資金集體量化目標(NCQG)草案，《聯合國氣候變化框架公約》第29次締約方大會就新的氣候融資集體量化目標、《巴黎協定》第六條全球碳市場機制等議題達成一攬子成果。
締約方認可了《巴黎協定》第6.4條機制下的兩項碳信用標準，監督機構推進標準制定，確保機制運行，這標志著聯合國管理下的全球碳市場建設取得重要積極進展。
多方分歧致近十年才磨得此次“落錘”
此次在COP29上取得的進展，可謂近10年波折終見一“落錘”。
2015年，在《巴黎協定》通過時，第6條就被視為了全球碳市場機制建立的基礎。其6.4條旨在建立一個由聯合國機構監督的國際碳交易市場。不久前，《巴黎協定》6.4條下負責制定全球碳市場指導方針的監督機構跳過了以往的流程，繞過締約方大會的審批程序，直接制定并發布了這兩項與碳清除及方法學開發和評估有關的關鍵標準。
“一是利益的分歧，二是標準的分歧。”廈門大學經濟學院中國能源經濟研究中心助理教授李智向《中國冶金報》記者如是指出了全球碳市場這一概念，花費近10年時間才磨得了這一次“落錘”的原因。
就利益的分歧來看，一方面，發達國家和發展中國家之間存在利益分歧，發達國家想通過全球碳市場來轉移部分減排責任，同時降低自身的減排成本，部分發展中國家認為全球碳市場的建立并不一定能讓自身獲得足夠的資金和技術支持，一些標準的設立反而會限制自身發展；另一方面，高耗能行業的利益集團對愈加嚴格的碳市場有抵觸情緒，這也就產生了行業利益集團與相關政策制定者之間的利益分歧。
就標準的分歧來看，一方面是碳減排方法學的相關標準，另一方面是碳清除技術的標準。“絕大部分碳清除技術目前尚處于發展階段，不夠成熟，未來減排效果及其對環境的真實影響仍存在一定的不確定性，部分國家很難完全信任，認為此類技術可能會產生‘虛假減排量’等問題，降低碳市場機制的公信度，因此持謹慎態度。”李智表示，“與此同時，建設全球碳市場需要一個公認的方法學對基準性情形進行界定，對項目的‘額外性’進行認證。目前，不同國家及地區考慮到自身發展的實際情況，很難就方法學的適應性和科學性達成一致的標準，從而產生了不同標準之間的分歧。”
全球性碳市場機制的最終建成距離尚遠
COP29達成的協議對于全球碳市場建設起到了積極的推進作用。然而，部分專家對這一全球性機制的最終建成持不同的態度。
“綜合我個人了解到的情況，我對于‘全球碳市場機制的短期內建成運行’并不是特別樂觀。”李智向《中國冶金報》記者表示。如前文介紹，此次標準通過繞過了大會的一些常規審批流程。“主辦方一方面可能希望在開會第一天就先獲得一個突破，提振大家的信心；另一方面此次大會的核心議程是氣候融資，也可能害怕對于這兩項標準的討論拖累核心目標的討論與決斷。”李智說。
據悉，一些環保組織和法律專家也對此次的快速決策過程表示擔憂，他們認為這種做法限制了討論和辯論的空間，可能會對環境和人權造成損害。開幕會休會期間，主席國也用了大量時間協調這一議題。
“需要承認的是，這的確是一個積極的信號，但捋順邏輯后會發現這個積極信號釋放得很晚了。理論上來說，2021年的格拉斯哥氣候大會就達成了相關共識，原本承諾在兩年內明確推進，結果到2024年底才開始通過相關標準。”李智表示，“此次大會通過的標準只能說是指導未來制定碳減排方法學的標準，并非方法學本身。按照我個人的理解，到全球碳市場真正開始運行還有比較長的一段距離。”
“COP29推動《巴黎協定》第6條在一些實施細則上達成一致，進一步明確了下一步的工作計劃。然而，從推進階段來看，這只是一次量的積累，還沒有達成質的推進。” 北京中創碳投科技有限公司碳市場首席分析師林立身向《中國冶金報》記者表示，“接下來還需要出臺具體的方法學、啟動項目申請、明確NDC（單年度國家自主貢獻）調整方法。”雖然明知在推進階段仍然面臨一系列挑戰，但是林立身對于未來能建成全球碳市場持樂觀態度。“這可能還要5年到10年的時間，且交易規模可能不一定比得過CDM（清潔發展機制）時期。”他補充說。
對我國碳市場發展影響有正反兩面
CDM是《京都議定書》中的一種國際合作機制該機制允許《京都議定書》中的附件1國家（發達國家）向非附件1國家（發展中國家）購買經核證的減排量（CER），抵償他們在發展本國經濟的過程中引起的部分溫室氣體排放，以相對較低的成本完成其在《京都議定書》中承諾的減排指標。
“CDM和《巴黎協定》框架下的全球碳市場的概念在本質上還是有一定差別的。”李智介紹，CDM是在《京都議定書》的框架下建立的一個“碳抵消機制”，基于共同但有區別的責任，對附件1的發達國家設置了強制減排目標。
“‘共同但有區別的責任’可以簡單理解為發達國家出錢、發展中國家出力。”李智指出，該機制允許發達國家對發展中國家進行減排項目投資，通過技術和資金的投入來實現減排，進而抵消本國減排指標。換句話說，清潔發展機制讓發達國家以更低的成本在發展中國家實現減排，同時發展中國家也獲得了對可再生能源等減排項目的投資和建設。
“在這種背景下，發達國家的參與意愿還是比較強的。然而后期這一機制還是‘爛尾’了。”李智介紹，CDM機制發展到2012年左右，出現了發達國家表示不愿意再購買除了最不發達國家以外的減排量，因為無法避免減排量重復計算等問題的發生。
《巴黎協定》框架下的標準重新界定了不同國家和地區的減排責任，并提出了“自主貢獻”。“這有兩大特點，一是不管是發達國家還是發展中國家都被‘約定’，二是強調‘自主貢獻’并非‘強制’。”李智表示。
然而，截至目前，《巴黎協定》框架下的碳市場機制也并非一個十全十美的方案。“‘額外性’如何認證？這其中存在很多利益紛爭。此外，未來這一市場機制可能也會面臨交易動力不足的問題。”李智坦言。針對這一點，林立身也持有相似觀點。“因為涉及NDC調整，所以國家授權減排量出售會非常慎重，的確有可能出現供給不足的問題。”他說。
在李智看來，此次在COP29上取得的積極進展對我國碳市場發展的影響具有兩面性。
“一方面，這可能加速我國碳市場國際化發展進程；另一方面，這也將放大推動我國碳市場現行標準更加國際化所面臨的問題,包括項目透明度及其他附加的額外性認證。”她說。
李智認為，鋼鐵行業作為勢必將被納入到全國碳市場的行業，要努力變挑戰為機遇，促進整個鋼鐵行業的減排質量提升。“額外性認證的標準也是一個各說各有理的問題。”李智表示，建議我國鋼鐵行業積極主動參與國際標準制定工作，進而從“參與”轉變為“引領”，做國際標準的引領者，在國際標準制定中掌握“話語權”，才能更好地在全球碳市場中占據有利位置。
為了滿足碳市場的要求，鋼鐵企業需要投入大量的資金用于節能減排技術改造、設備更新及碳排放監測和管理等，否則需要承擔高額的碳配額購買成本。這同時會增加企業成本上升的壓力，影響其盈利能力。從碳減排開發的角度來看，國際碳市場要求碳減排項目的開發必須結合東道國的實際情況做出更加本地化的策略，并對項目進行更加嚴格的監管，以確保碳減排的真實性和可靠性。對此，林立身建議，我國鋼鐵企業在國際化過程中要特別注重培養這方面的能力，建立分區域、分國別開發項目的策略，并為項目建立碳排放監測體系，加強對數據的收集、整理和分析，提高數據的質量和透明度。這對企業的信息化建設和數據管理能力也提出了更高的要求，需要企業加大相關方面的投入，以滿足國際碳市場的監管要求。
“1.3萬億美元”計劃很難真正改善資源錯配情況
在今年的COP29上，新的氣候融資集體量化目標（NCQG）這一核心議題也收獲了不少關注。根據最新發布的案文，到2035年以前，發達國家應每年提供3000億美元給發展中國家，以支持后者展開相關氣候行動，同時鼓勵各方共同努力，使資金規模增長至每年至少1.3萬億美元。
“3000億美元的資金并不夠。”世界資源研究所所長阿尼·達斯古普塔(Ani Dasgupta)對此直言道。不少發展中國家更是對此表達了強烈的不滿。有印度代表稱這筆3000億美元的資金“微不足道”。一位代表諸多小島嶼國家的代表則表示，會議討論的融資目標結果說明“我們這些脆弱國家跟發達國家根本不在同一條船上”。塞拉利昂代表表示，這表明“發達國家缺乏善意”，3000億美元“還不到科學表明所需金額的1/4”。尼日利亞特使恩基魯卡·馬杜埃克韋 (Nkiruka Maduekwe) 將該目標描述為“侮辱”。
“誰來出錢？錢流向哪里？出錢采取什么比例？這是氣候融資繞不開的幾個核心問題。”李智表示，“此次達成的氣候融資目標，如果只作為一個融資的起始值，長期來看肯定會影響發展中國家適應氣候變化的能力。發展中國家得到資金的可能性將影響其日后參與自主貢獻的主動性。需要承認的是，就目前而言，資金缺口還是很大的。”
資金問題一直是COP29的主要爭論話題。其新目標是通過資金幫助較貧窮的國家實現經濟綠色發展并應對全球變暖的影響。
部分發達國家自認為自己正身處于全球經濟形勢惡化的困境，再承擔更多的資金支出，發展壓力是非常大的。發展中國家也需要資金援助才能推動一系列減排項目，尤其是欠發達國家和貧困國家。
“我個人認為，在發達國家層面，出資比例還是要權衡各方面利益，最值得參考的指標包括各國對以二氧化碳為主的溫室氣體排放的累積貢獻，以及各國的目前總體經濟實力。”李智表示，“反觀需要資金支持的發展中國家，據我所查閱的資料文獻，目前發達國家的資金主要流向欠發達國家，但令人好奇的是這些欠發達國家實際并沒有拿到很多錢。在發達國家提供的氣候基金中，實際的資金很少，占據大部分比例的實際是貸款。”
對于更多渴望拿到無償援助的貧困國家而言，他們推進減排項目的資金壓力并沒有大幅減輕，同時還背負上了債務負擔。
針對這一點，李智認為，比較理想化的解決方案是，設立國家和私人都可以參與的國際公共基金平臺，提高公共資金比例，并將其用在最需要的資金援助、最貧困的國家和地區。明確雙邊或多邊項目的資金來源及用途，增強減排項目投資的有效性。否則，“1.3萬億美元”計劃很難在真正意義上改善部分國家減排機會與減排資金和技術的資源錯配情況。
