李新創(chuàng)
中國是世界上最大的粗鋼生產(chǎn)和消費(fèi)國家，2020年粗鋼產(chǎn)量占全球粗鋼產(chǎn)量的57%。我國鋼鐵行業(yè)碳排放量占全球鋼鐵碳排放總量的60%以上，占全國碳排放總量的15%左右，是31個(gè)制造業(yè)門類中碳排放量最大的行業(yè)，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的重要組成部分。2021年政府工作報(bào)告提出，“扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作。制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)……加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，完善能源消費(fèi)雙控制度；實(shí)施金融支持綠色低碳發(fā)展專項(xiàng)政策，設(shè)立碳減排支持工具”。開展碳交易是落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的重要手段，鋼鐵行業(yè)作為擬首批納入全國統(tǒng)一碳市場的八個(gè)重點(diǎn)行業(yè)之一，必須加快構(gòu)建完善的碳交易市場體系。
鋼鐵行業(yè)低碳發(fā)展政策要求
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會(huì)確定碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。2020年12月18日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定2021年八大重點(diǎn)任務(wù)之一是做好碳達(dá)峰、碳中和工作。2021年2月19日，中央深改委第十八次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，統(tǒng)籌制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案。2021年2月22日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，提出加快實(shí)施鋼鐵、石化等行業(yè)綠色化改造。
當(dāng)前，國家正在組織編制《碳排放達(dá)峰行動(dòng)計(jì)劃》，將從行業(yè)、地方、技術(shù)等層面分別開展頂層設(shè)計(jì)。冶金工業(yè)規(guī)劃研究院正在配合國家相關(guān)部門制定《鋼鐵行業(yè)碳達(dá)峰及降碳行動(dòng)計(jì)劃》。為貫徹落實(shí)國務(wù)院2021年“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”重點(diǎn)任務(wù)，近期多部委也作出相關(guān)部署。生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等一系列碳交易管理政策；工業(yè)和信息化部提出2021年要堅(jiān)決壓縮粗鋼產(chǎn)量，同時(shí)將制定鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)碳達(dá)峰路線圖；國家發(fā)展改革委將從調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升能源利用率等六方面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和；財(cái)政部將研究碳減排相關(guān)稅收問題，積極支持應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作；國家能源局將繼續(xù)加大煤炭的清潔化開發(fā)利用，加大油氣勘探開發(fā)力度，加快風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等非化石能源的開發(fā)利用；中國人民銀行明確“落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和”是僅次于貨幣、信貸政策的第三大工作，將引導(dǎo)金融資源向綠色發(fā)展領(lǐng)域傾斜，推動(dòng)建設(shè)碳排放交易市場為排碳合理定價(jià)。
目前，上海、江蘇、廣東、福建、海南、青海、天津、浙江等8省（市）提出在全國碳達(dá)峰之前率先碳達(dá)峰，北京、天津、上海、河北、山西、江蘇、安徽、福建、江西、山東、河南、陜西、遼寧、湖北、海南、四川、甘肅、西藏等20個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）2021年將研究制定實(shí)施二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案。其中，天津提出制定實(shí)施碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，推動(dòng)鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)率先達(dá)峰，協(xié)同推進(jìn)減污降碳；上海著力推動(dòng)電力、鋼鐵等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)用能單位節(jié)能降碳，確保在2025年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰；湖南提出推進(jìn)鋼鐵、建材等重點(diǎn)行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。
結(jié)合現(xiàn)階段國家形勢發(fā)展要求分析，預(yù)判鋼鐵行業(yè)低碳政策發(fā)展將呈現(xiàn)以下特征，如表1所示。
國際碳交易市場發(fā)展歷程
碳排放權(quán)是指參與碳排放權(quán)交易的單位和個(gè)人依法取得向大氣排放溫室氣體的權(quán)利。碳排放權(quán)交易也稱為“總量控制與排放交易”機(jī)制，簡稱“限額—交易”機(jī)制，是指在一定管轄區(qū)域內(nèi)，確立一定時(shí)限內(nèi)的碳排放配額總量，并將總量以配額的形式分配到個(gè)體或組織，使其擁有合法的碳（溫室氣體）排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣在交易市場的參與者之間進(jìn)行交易，確保碳實(shí)際排放量不超過限定的排放總量，以成本效益最優(yōu)的方式實(shí)現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)的市場機(jī)制。
1997年12月，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》基礎(chǔ)上形成的《京都議定書》，第一次將溫室氣體減排提升到國際法律層面上，創(chuàng)新性地通過引入市場機(jī)制來解決“全球氣候”這種稀缺性“公共物品”的優(yōu)化配置問題。目前，全球范圍內(nèi)約有21個(gè)碳交易體系在29個(gè)轄區(qū)生效，占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值的42%，全球溫室氣體排放量的9%由這些體系覆蓋。同時(shí)，另外有24個(gè)國家政府正在考慮建立碳交易體系以實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)。應(yīng)該說，碳交易已經(jīng)成為全球應(yīng)對氣候變化的主要手段。見表2。
歐盟于2019年10月提出擬在不違反世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則的情況下建立“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”的計(jì)劃，對進(jìn)口發(fā)展中國家高耗能產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。該計(jì)劃希望通過這項(xiàng)措施，向發(fā)展中國家施加減排壓力，轉(zhuǎn)嫁環(huán)境治理的責(zé)任和成本；削弱中國等發(fā)展中大國的制造業(yè)出口競爭力，保護(hù)并提升本國企業(yè)競爭力。目前，歐盟正就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行意見征詢，具體方案預(yù)計(jì)在2021年6月之前出臺(tái)，并號稱在2023年之前實(shí)施。
我國鋼鐵行業(yè)碳排放交易實(shí)踐
我國自2013年起推動(dòng)北京、上海、廣東、天津、深圳、湖北、重慶7個(gè)試點(diǎn)省（直轄市）的碳排放權(quán)交易工作。2016年底，四川、福建兩個(gè)非試點(diǎn)地區(qū)的碳市場也相繼開市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已參與碳交易試點(diǎn)的鋼鐵企業(yè)覆蓋全國約1/7的粗鋼產(chǎn)量。鋼鐵企業(yè)通過地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)踐，在推動(dòng)碳減排方面發(fā)揮了積極作用，同時(shí)也積累了一定經(jīng)驗(yàn)。通過開展MRV（碳排放的量化與數(shù)據(jù)質(zhì)量保證的過程）、碳核查培訓(xùn)等基礎(chǔ)能力建設(shè)，鋼鐵企業(yè)總體低碳發(fā)展水平獲得提升；通過提高能效推動(dòng)低碳發(fā)展的工作，取得了不同程度的節(jié)能降碳效果；處于碳交易試點(diǎn)地區(qū)的鋼鐵企業(yè)經(jīng)過幾年的履約，在碳資產(chǎn)管理、碳交易策略等方面具有更好的經(jīng)驗(yàn)，部分優(yōu)秀企業(yè)已經(jīng)成立了專業(yè)化碳資產(chǎn)公司，組建了專門的碳排放管理機(jī)構(gòu)。
碳排放權(quán)交易試點(diǎn)為我國鋼鐵行業(yè)增強(qiáng)低碳發(fā)展意識(shí)、理念，促進(jìn)低碳行動(dòng)方面奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但全行業(yè)碳交易市場的建設(shè)仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在以下方面：
一是多數(shù)企業(yè)仍不熟悉碳市場及規(guī)則。目前，主要產(chǎn)鋼大省，如河北、江蘇、山東、遼寧等均不在試點(diǎn)碳市場區(qū)域，未真正參與過碳交易，對于碳市場履約、交易等規(guī)則、注冊登記和交易系統(tǒng)仍不熟悉。
二是各試點(diǎn)地區(qū)碳交易機(jī)制存在區(qū)別。各試點(diǎn)交易地區(qū)立足本區(qū)域發(fā)展實(shí)際設(shè)計(jì)了獨(dú)具特色的碳交易機(jī)制，包括配額分配機(jī)制、履約機(jī)制、存儲(chǔ)和抵消機(jī)制等，但在鋼鐵行業(yè)內(nèi)尚未建立起全國統(tǒng)一的碳交易機(jī)制。
三是市場化機(jī)制作用發(fā)揮不足。部分試點(diǎn)碳排放權(quán)交易的完成仍以政府為主導(dǎo)，市場參與程度較低，市場調(diào)節(jié)作用較弱，政府的決策成為企業(yè)行動(dòng)、碳交易市場變動(dòng)的導(dǎo)向，無法形成真正的市場價(jià)格。
四是低碳標(biāo)準(zhǔn)體系亟須建立。鋼鐵行業(yè)低碳標(biāo)準(zhǔn)體系是鋼鐵行業(yè)低碳標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)的重要依據(jù)和宏觀指導(dǎo)。目前我國還沒有建立起完善的鋼鐵行業(yè)低碳標(biāo)準(zhǔn)體系，包括碳交易機(jī)制、低碳技術(shù)、溫室氣體排放監(jiān)測方法、低碳產(chǎn)品等多方面標(biāo)準(zhǔn)均有待完善。
構(gòu)建鋼鐵行業(yè)碳交易市場體系的路徑建議
在“十四五”期間，圍繞鋼鐵行業(yè)全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)，應(yīng)重點(diǎn)開展以下幾方面工作：
一是制定科學(xué)合理、可監(jiān)測、可計(jì)量、可評估的碳配額分配機(jī)制。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，決定碳市場平穩(wěn)有效運(yùn)行的核心要件是配額的初始分配。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，目前常用的分配方法包括“祖父法”和“基準(zhǔn)線法”。中國碳市場主要采用“基準(zhǔn)線法”、歷史強(qiáng)度法兩種配額分配方法。為了更好地體現(xiàn)公平性，中國鋼鐵行業(yè)應(yīng)加快建立基于焦化、燒結(jié)、煉鐵、轉(zhuǎn)爐煉鋼、電爐煉鋼等主要碳排放工序的“基準(zhǔn)線法”配額分配方式。
二是建立基于生產(chǎn)全流程碳足跡核算方法。對重點(diǎn)企業(yè)定量化地分配碳排放控制目標(biāo)（碳排放配額分配），并事后監(jiān)測評估配額管控目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)（履約）是公認(rèn)合理的碳交易管理方式。為實(shí)現(xiàn)將配額管控目標(biāo)在企業(yè)層面進(jìn)行考核管理，應(yīng)加快制定覆蓋鋼鐵生產(chǎn)全流程的碳足跡核算方法，為“自下而上”制定碳排放控制目標(biāo)提供技術(shù)支撐及解決方案。
三是構(gòu)建碳排放數(shù)據(jù)采集、管理、監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)督考核體系。數(shù)據(jù)是碳交易的基礎(chǔ)，碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的重中之重也是“數(shù)據(jù)質(zhì)量”。應(yīng)充分將數(shù)字化、智能化技術(shù)與碳交易有效銜接，建立“政府—企業(yè)—設(shè)施”三級數(shù)據(jù)采集、管理、監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)督考核體系，并實(shí)現(xiàn)智能化管控，與常規(guī)污染物的有效協(xié)同。
四是建立統(tǒng)一的碳減排成本核算方法。碳交易通過市場使碳排放權(quán)的稀缺價(jià)值得以充分挖掘，使減排主體能夠在信息更加對稱的機(jī)制下對減排的投資收益予以決策，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)節(jié)能減排成本最小化，制定統(tǒng)一規(guī)范的鋼鐵行業(yè)碳減排成本核算方法是一種有效的經(jīng)濟(jì)工具，將促進(jìn)各行業(yè)，以及行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間開展對標(biāo)，激勵(lì)開展碳減排。同時(shí)，充分發(fā)揮碳交易市場資源配置的決定性作用，促進(jìn)資源向環(huán)境效益更優(yōu)的企業(yè)聚集，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。
五是加快低碳標(biāo)準(zhǔn)體系的制訂與完善。堅(jiān)持以先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)水平和質(zhì)量水平提升，堅(jiān)持系統(tǒng)規(guī)劃鋼鐵行業(yè)低碳標(biāo)準(zhǔn)體系框架，堅(jiān)持增加低碳標(biāo)準(zhǔn)的市場供給，來激發(fā)市場活力，構(gòu)建政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)與市場自主制定的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的低碳標(biāo)準(zhǔn)體系。
充分利用碳交易市場推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展
碳交易市場與實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有內(nèi)在一致性，鋼鐵行業(yè)應(yīng)充分利用碳交易市場化機(jī)制，推動(dòng)行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量碳達(dá)峰，助力碳中和愿景實(shí)現(xiàn)。
一是發(fā)揮碳交易市場作用，做強(qiáng)做優(yōu)先進(jìn)企業(yè)。碳配額分配方案遵循“獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、懲戒落后”總體原則，綠色發(fā)展水平好、碳排放指標(biāo)低的鋼鐵企業(yè)將從碳市場獲得更多的碳排放收益，碳交易市場的建立將有利于通過市場化手段促進(jìn)先進(jìn)企業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)。
二是發(fā)揮碳交易市場作用，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。碳交易市場的建設(shè)，將切實(shí)調(diào)動(dòng)行業(yè)、企業(yè)減污降碳的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)鋼鐵企業(yè)進(jìn)一步加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，搶占技術(shù)創(chuàng)新至高點(diǎn)，打造低碳競爭力。同時(shí)，碳交易市場也為企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新提供了新的資金來源。
三是發(fā)揮碳交易市場作用，發(fā)展綠色金融創(chuàng)新。通過發(fā)揮碳交易機(jī)制平臺(tái)作用，完善、健全、深化鋼鐵行業(yè)綠色金融體系，并通過吸引更多金融機(jī)構(gòu)參與碳市場交易，豐富碳衍生品等碳市場交易品種，引導(dǎo)金融資源助推碳市場發(fā)展，為鋼鐵企業(yè)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和提供新的融資渠道。
四是發(fā)揮碳交易市場作用，壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。碳交易有利于促進(jìn)鋼鐵行業(yè)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于推動(dòng)綠色低碳產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，建設(shè)一批高水平、專業(yè)化綠色低碳產(chǎn)業(yè)服務(wù)公司，成為鋼鐵行業(yè)培育新經(jīng)濟(jì)、積聚新動(dòng)能、發(fā)展新優(yōu)勢的重要內(nèi)容。
（作者系冶金工業(yè)規(guī)劃研究院黨委書記、總工程師，俄羅斯自然科學(xué)院外籍院士）
